譬如，实践中，行政机关对诸如闯红灯、超速等违反交通管理秩序的行为，虽然没有引起危害后果，但一般也属于行政违法行为，须受到行政处罚。

范愉：《申诉机制的救济功能与信访制度改革》，载《中国法学》2014年第4期。例如：政府作出房屋拆迁补偿决定，按照当时的法律规定及评估价格确定了货币补偿标准。

[31]人们对良好行政的追求是永无止境的，只要理想和现实的差距存在，行政失当就无法消除。从全国信访统计数据来看，有百分之二十的信访表达的是公民参政议政的愿望[19]。2014年7月1日起施行的《广东省信访条例》已经开始了法院、检察院和人大不再受理救济类信访事项的改革尝试。英国下议院议员R·克罗斯曼（R. Crossman）曾经指出，不良行政包括行政人员的偏见、疏忽、不注意、迟延、不称职、无能、刚愎、卑鄙、专横及其他。后者显然可以出现在羁束行政行为中。

周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报》（哲学社会科学版）2006年第1期。劳动行政部门、工商行政部门、土地管理部门、治安管理部门、环保部门等行政机关即为典型代表。三、一般语言条款与基本权利条款的关系 一般语言条款和基本权利条款具有同样的宪法规范位阶，因而一般语言条款部分地强化了基本权利的保障，也部分地限制了基本权利的作用。

而国家基于一般语言条款所采取的以语言同一性为表现的措施则可能会侵入公民原本在各个生活领域里所拥有的选择其所使用语言的自由空间，因而语言的国家面向中不可或缺的部分就是去探求国家行为的正当性基础。忽略语言学上对此定义的质疑，[45]要更好地理解作为法律概念的普通话，主要需厘清几个与之相关的概念：首先，中文一般特指汉字即汉语的文字表达形式，但其广义的概念既包括书写体系，也包括发音体系，在此意义下作为汉语发音体系之一的普通话属于中文的下位概念之一。因而宪法学的研究也必须更多的从对宪法解释本体出发。在规范宪法学的框架中分析作为基本权利的语言权利，要明确语言权利是否必须作为一项独立的宪法权利被提出？还要明确在基本权利的框架下语言权利具体的规范内容与功能为何？ 1.有限的生活领域：宪法法益(Rechtsgut) 要解答语言是否应该以独立的基本权利的形式进入宪法的疑问，就会触及语言在本质上到底是宪法法益还是宪法权利的问题，也就是基本权利的本质。

因此，该条款并无明确确立普通话官方地位之意。按照传统理解，人权是指先于或外于国家的权利，而基本权利则是指宪法上规定的权利。

[49]从两词的字面推敲并结合普通话的使用看，推行有排斥其他使用的意思，而推广只是扩大其范围。(8)为了提高社会、文化、教育和知识水平，促进不同国家间和不同文化间的相互理解，所有人都有被教至少一种外国语言的权利。因而《宪法》第19条第5款并未赋予诉讼上相应的请求权基础，也就不存在具体的权利人。尤其是我国宪法的实施主要不是通过宪法监督的方式，更多是通过最高国家权力机关的立法来实现。

[26]国家象征，又叫国家标志，是以宪法或专门法律规定象征国家主权、代表国家尊严的标志物。关于国家目标条款的定义常被引用的还有专家委员会(Sachverstaendigenkommision)1983年在国家目标条款/立法委托报告书中的定义，请参考Bericht der Sachverstaendigenkommision Staatszielbestimmung/Gesetzgebungsauftrge von 1983,S.21。虽然我国宪法中没有出现语言权利的规定，但是如上文所述语言在自我确定与实现上的特殊意义决定了它是实现其他宪法明确规定的基本权利的前提条件。再者，1990年《保障所有移民工作者与所属家庭权利之国际公约》，规定国家雇佣者必须尽力使移民工作者的儿童能便利的传授其母语和文化及儿童母语之特定教育计划。

(一)国语条款 首先，在宪法中确定国语[25]的一般语言条款，一般有两方面的规范效果：其一，在国家与人民的象征性下的团结意义。从德国宪法学说中发展出来的国家目标条款是宪法中明确规定国家目标的具有拘束性的宪法规范，其目的在于为现在以及未来的国家行为设定任务与方向。

其二，国外宪法学尤其是德国公法学界对语言问题的研究表明，国家法层面对语言问题的节制态度并不影响语言成为国家和宪法学说中的重要组成部分。(二)规范相对人 按照学界的主流观点，《宪法》第19条第5款推广普通话的条款具有客观法规范的功能但并不具有主观化的内容。

[23]西班牙基督教神学家伊西多尔[Isidor von Sevilla]就提出从语言中形成了人民，而不是从人民中形成了语言的论点，[24]这一论点直到今天还有效。[7]Shing-I Liu,Sprachenfreiheit und Sprachengleichheit-Eine Skizze der rechtsvergleichenden Darstellung,in:Gerechtigkeit-Theorie und Praxis,Baden-Baden 2011,S.106. [8]Vgl.Konrad Hesse,Grundzuege des Verfassungsrechts der Bundearepublik Deutschland,20 Aufl.,S.136. [9]Wolfgang Kahl,Sprache als Kultur-und Rechtsgut,VVDStRL 65,Berlin 2006,S.393. [10]Kloepfer,in:VVDStRL 65,Berlin 2006,S.473. [11]Shing-I Liu,Sprachenfreiheit und Sprachengleichheit-Eine Skizze der rechtsvergleichenden Darstellung,in:Gerechtigkeit-Theorie und Praxis,Baden-Baden 2011,S.105. [12]熊谞龙：《权利，抑或法益？》，载《比较法研究》2010年第2期。相应地，推广作为手段虽然可分为强制性手段和鼓励性手段，但从语义、目的、历史、体系解释的角度来看，只能做鼓励性手段意义上的理解。区别于严格意义上的宪法规范或者宪律，不同国家的宪法对国家政策有着不同的性质认定，有的称为方针条款(Programmsatz)，有的称为国家目标条款(Staatszielbestimmung)，也有的称为宪德，[32]其本质差别在于规范的具体功能与效力——它们并非没有任何拘束力但又以区别于宪法正文的方式对国家机关和社会生活产生影响。同时，各地区的语言还是感情交流的工具，是人民记录传承文明的重要工具，是一个与当地历史文化血脉相连的族群的符号，因而语言又是文化权利保护的一部分。这也体现为宪法上自我决定与父权主义立场的博弈。

语言拥有一个在总体上可跨越艺术和文化的广泛光谱，作为特殊聚焦点，它取决于文学、哲学、媒体、影视、审美意识也包括交流、语言、观念、思维方式和这个国家以及人民的情况，属于文化财(Kulturgut)。语言法益是一种社会的法观念认为应予保护的宪法利益，但这种受法律保护的利益是否仅是一种概括的利益而不具有具体的权利形态？德国学界通说认为，如果特殊自由权已经对运用语言所不可或缺的媒介提供了足够的保障时，那么独立、未知的自由权就应该隐退于以各个特殊自由权的形式对语言所进行的保障之后。

在许多把官方语言纳入宪法规范的国家之中，语言常常与首都、国歌、国旗等一起代表着国家的主权和尊严从而是以国家象征的形式被规定在宪法之中。[45]可参考曹德和：《如何界定普通话的内涵和外延——学习〈国家通用语言文字法〉的思考》，载《安徽大学学报》2011年第1期。

德国基本法中基本权利的保障体系在制定之初并不清楚，通过德国联邦宪法法院不断进行的宪法解释才逐渐明确了Art.2 Abs.1中的人格发展自由这一不确定概念的内涵及其作为基本权利兜底条款的功能，尤其是通过艾尔弗斯案的判决明确了人格自由发展的具体内涵就是一般行为自由。如果仅仅把基本权利视为宪法中所规定的那些权利，那么答案会变得一目了然。

在现行宪法之前的各个版本的宪法中都没有出现有关于普通话的内容。以实证法层面的实例来看，瑞士宪法、白俄罗斯宪法、波兰宪法等都明确规定了专门的语言自由权(Sprachenfreiheit)[6]。[15]德国学者Kirchhof教授就曾明确指出，语言的自由得以联结到个人内心的思想形成以及外在独特的自我行为表现，从而语言自由可以被看成是德国基本法第二条第一款之一般人格权，第五条第一款之表达自由以及第三款之艺术与学术自由的基本构成要件[16]因而，在德国基本法的背景下，语言权利的效力基础在于一般人格权(das allgemeine Persoenlichkeitsrecht)，也就是Art.2.Abs.1所规定的人格自由发展的权利。(9)使用语言的权利，说、读、写一种语言，学习、教授或接触某种语言的权利不可受到有意压制或禁止。

这种理解也与条款中在普通话前所使用的定语是全国通用的而非国家通用的相一致。(5)所有人都有用任何语言自由表达的权利。

现代语境下，自我决定权与家长主义的关系呈现出既有正向排斥又有逆向制约、既要积极保障又要拒绝溺爱性保护的复调结构。[2]苏金智：《语言权保护在中国》，载《人权》2003年第3期。

它们即便不是唯一的，也是一种能动性的力量，一旦缺少了矛盾冲突，历史的变迁发展就不再可能出现[37]当然仅有矛盾冲突存在还没有穷尽所有意义，重要的是矛盾冲突能被规范约束与克服解决。大量的国际条约及宣言显示出语言权已逐渐被公认为是一项基本人权[3]语言以存在的方式服务于人们的思考、交流和行为，与性别、家庭、地域等因素一起构成了个人认同不可分割的组成部分。

基于这样的基本权利体系，作为无名自由权(Innominatfreiheitsrecht)的语言权是可以从一般人格权的部分形成中被推导出来的。国家如果因为客观情势而未能达成目标，也并不产生违宪的问题。在现代宪政国家中，欲建立一个开放而多元的社会，需要国家及其社会成员建立一个最低标准的共识，而形成多元文化国的原则建构：国家的中立性原则与国家的宽容原则。第121条规定：民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。

因此宪法文本中的规范性语句不等于是宪法规范而只是宪法规范的载体，真正的宪法规范是指规范性语句的意义，而这正是宪法解释的任务所在。但按照权利的法力说，法律权利是由特定利益和法律上之力两种因素构成。

(6)所有年轻人都有被教本人或家庭成员最容易理解的语言的权利。但是我国宪法在制度上不存在单一的实施主体，思想上不存在整体的价值意图。

第134条规定：各民族公民都有用本民族语言文字进行诉讼的权利。其次，在汉语发音体系中与普通话并行的概念则是汉语方言，有学者指出，方言是一个地区文化的语言反映，是汉民族语言古今共同语[雅言、官话、普通话]的重要养分，有一定的价值与功能。